——2023年11月27日在省十四屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議上

省人大常委會(huì)河道管理?xiàng)l例執(zhí)法檢查組

主任、各位副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

根據(jù)省人大常委會(huì)2023年監(jiān)督工作計(jì)劃，今年9月至11月，省人大常委會(huì)組織開(kāi)展了《江蘇省河道管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查組堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，深入貫徹落實(shí)黨的二十大精神和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于治水的重要論述，注重統(tǒng)籌謀劃，科學(xué)制定執(zhí)法檢查方案，召開(kāi)《條例》貫徹實(shí)施情況匯報(bào)會(huì)，省人大常委會(huì)副主任、執(zhí)法檢查組組長(zhǎng)魏國(guó)強(qiáng)同志就檢查工作提出明確要求；注重問(wèn)題導(dǎo)向，圍繞《條例》實(shí)施的薄弱環(huán)節(jié)，緊扣法定職責(zé)、規(guī)劃引領(lǐng)、功能保護(hù)、環(huán)境整治、工程管理等十個(gè)方面重點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展執(zhí)法檢查；注重典型剖析，從徐州、常州、淮安、揚(yáng)州、泰州5個(gè)設(shè)區(qū)市各選取一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研和深入分析，并抽取部分河道進(jìn)行隨機(jī)檢查，多角度、多側(cè)面詳細(xì)了解實(shí)際情況；注重點(diǎn)面結(jié)合，赴蘇州、鎮(zhèn)江、泰州等3個(gè)設(shè)區(qū)市開(kāi)展實(shí)地檢查，委托南通、鹽城等其他10個(gè)設(shè)區(qū)市對(duì)本地區(qū)貫徹實(shí)施《條例》情況進(jìn)行檢查并報(bào)送自查報(bào)告，多方聽(tīng)取意見(jiàn)建議。這次檢查緊扣法規(guī)條文具體規(guī)定，聚焦法定責(zé)任的嚴(yán)格落實(shí)，聚焦各項(xiàng)條款的有效執(zhí)行，聚焦制度體系的建立健全，逐條檢查法規(guī)實(shí)施情況，圍繞《條例》全面實(shí)施提出明確具體的要求和有針對(duì)性的意見(jiàn)建議。現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下：

一、《條例》貫徹實(shí)施情況和主要成效

我省地處長(zhǎng)江、淮河兩大流域下游，水網(wǎng)密布，河湖眾多，水域面積占全省國(guó)土面積的16.9%，占比居全國(guó)之首。全省骨干河道723條，列入名錄的湖泊154個(gè)，在冊(cè)水庫(kù)930座，鄉(xiāng)級(jí)以上河道2萬(wàn)多條。《條例》貫徹實(shí)施以來(lái)，全省積極踐行新時(shí)代治水思路，省政府印發(fā)《生態(tài)河湖行動(dòng)計(jì)劃》，各地堅(jiān)持依法治水、系統(tǒng)治水，河道管理和保護(hù)能力持續(xù)提升，河湖功能和生態(tài)面貌明顯改善。目前已建成省級(jí)幸福河湖315條，86.7%的重點(diǎn)河湖生態(tài)狀況良好，210個(gè)國(guó)考斷面優(yōu)Ⅲ類比例達(dá)91%，115個(gè)主要入江支流斷面水質(zhì)優(yōu)Ⅲ類比例達(dá)100%，江蘇河湖長(zhǎng)制工作4次榮獲國(guó)務(wù)院督查激勵(lì)，群眾對(duì)河湖水生態(tài)環(huán)境顯著改善的獲得感幸福感不斷增強(qiáng)。

（一）河道管理體系日臻完善。完善河長(zhǎng)體系?！稐l例》第7條規(guī)定，全面實(shí)行河長(zhǎng)制，落實(shí)河道管理保護(hù)地方主體責(zé)任。對(duì)照法定職責(zé)，全省上下以河長(zhǎng)制落實(shí)為抓手，全面壓實(shí)河道管理地方主體責(zé)任，推動(dòng)各項(xiàng)工作落到實(shí)處。設(shè)立省級(jí)雙總河長(zhǎng)，每條河流均有黨政負(fù)責(zé)同志任河長(zhǎng)，省級(jí)河長(zhǎng)帶頭履職，構(gòu)建完善“省、市、縣、鄉(xiāng)、村”5級(jí)河長(zhǎng)工作體系，5.7萬(wàn)名河長(zhǎng)每年巡河約190萬(wàn)人次，覆蓋全省15.86萬(wàn)個(gè)河湖水體，形成“省級(jí)河長(zhǎng)抓推進(jìn)、市縣河長(zhǎng)抓治理、鄉(xiāng)村河長(zhǎng)抓管護(hù)”和“河長(zhǎng)抓總、部門(mén)推進(jìn)、河長(zhǎng)辦督導(dǎo)”的工作格局。健全管理體系。《條例》第12條第一款規(guī)定，河道管理實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合，下級(jí)管理服從上級(jí)管理的管理體制。各地按照統(tǒng)一管理和分級(jí)管理相結(jié)合的原則，健全省、市、縣河道管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)管理單位人員和經(jīng)費(fèi)保障，加強(qiáng)河道日常養(yǎng)護(hù)、安全運(yùn)行和治理保護(hù)。強(qiáng)化保障體系?！稐l例》第11條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)建立河長(zhǎng)制考核評(píng)價(jià)制度。各地將河長(zhǎng)制工作列入真抓實(shí)干督查激勵(lì)內(nèi)容，每年組織聯(lián)合督查，對(duì)市級(jí)河長(zhǎng)履職績(jī)效開(kāi)展積分考評(píng)。省財(cái)政每年安排5000萬(wàn)元幸福河湖獎(jiǎng)補(bǔ)資金，引導(dǎo)打造具有江蘇特色的生態(tài)河湖樣板。

（二）配套制度機(jī)制不斷健全。完善規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。《條例》第14條第一款規(guī)定，各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門(mén)編制河道保護(hù)規(guī)劃。省政府及相關(guān)部門(mén)先后制定或者修訂《江蘇現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃》《全省河湖長(zhǎng)制工作高質(zhì)量發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)全省幸福河湖建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，編制完成1510個(gè)河湖的保護(hù)規(guī)劃?！稐l例》第12條第二款規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照河道分級(jí)管理權(quán)限制定河道管理名錄。全省印發(fā)《江蘇省骨干河道名錄》，修訂《江蘇省湖泊保護(hù)名錄》，對(duì)河湖進(jìn)行名錄化管理，全面劃定2727條河道、154個(gè)湖泊的管理范圍。建立協(xié)同機(jī)制?！稐l例》第7條規(guī)定，建立健全部門(mén)聯(lián)動(dòng)綜合治理長(zhǎng)效機(jī)制。省有關(guān)部門(mén)聯(lián)合水利部流域管理機(jī)構(gòu)建立省級(jí)河長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，蘇浙滬兩省一市建立太湖聯(lián)合調(diào)度和淀山湖示范區(qū)聯(lián)創(chuàng)協(xié)作機(jī)制，省內(nèi)縣級(jí)以上跨界河道聯(lián)合河長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)全覆蓋，建成村級(jí)工作站2900多個(gè)。增強(qiáng)法治保障。各設(shè)區(qū)市人大相繼出臺(tái)一批具有地方特色的河湖管理保護(hù)地方法規(guī)?！短K州市河道管理?xiàng)l例》《無(wú)錫市河道管理?xiàng)l例》強(qiáng)化了河道利用和保護(hù)，《南京市長(zhǎng)江岸線保護(hù)條例》《鎮(zhèn)江市長(zhǎng)江岸線資源保護(hù)條例》細(xì)化了岸線功能分區(qū)管理，《泰州市河長(zhǎng)制工作條例》為推進(jìn)河長(zhǎng)制工作落實(shí)提供了有力法治支撐。

（三）河道綜合功能有效發(fā)揮。《條例》第3條規(guī)定，河道管理實(shí)行全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、保護(hù)優(yōu)先、綜合治理、合理利用的原則，服從防洪的總體安排。防汛抗旱更有成效。全省加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開(kāi)工建設(shè)淮河入海水道二期、吳淞江整治江蘇段等國(guó)家重大水利工程，穩(wěn)步推進(jìn)淮河、太湖、長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水利工程，以四大水系防洪工程體系、三大調(diào)水體系為支撐，成功抗御2020年全域大洪水、2021年“煙花”超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)、2022年全域性氣象干旱、2023年梅雨期14輪強(qiáng)降雨，實(shí)現(xiàn)無(wú)重大險(xiǎn)情、無(wú)人員傷亡、無(wú)重大災(zāi)害損失?？臻g管護(hù)更加規(guī)范?！稐l例》第三章對(duì)涉河項(xiàng)目監(jiān)管作出規(guī)定。省相關(guān)部門(mén)規(guī)范涉河項(xiàng)目審批，通力配合、互相支持，主動(dòng)作為、依法監(jiān)管，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)涉河建設(shè)項(xiàng)目的審批監(jiān)管工作。通過(guò)優(yōu)化審批流程，加強(qiáng)監(jiān)管服務(wù)，為涉河項(xiàng)目按時(shí)投運(yùn)提供了保障。糧食安全更有保障。累計(jì)完成25個(gè)大型灌區(qū)、75個(gè)中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目，投入規(guī)模和工程進(jìn)度均位居全國(guó)前列。全省大中型灌區(qū)內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占75%，灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.62，農(nóng)田灌排體系建設(shè)逐步完善，糧食安全根基夯得更實(shí)。

（四）河湖生態(tài)面貌明顯改善?！稐l例》第21條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)河道環(huán)境整治，限期消除黑、臭、臟水體，定期組織水生植物清理、漂浮物打撈、河道保潔等。重點(diǎn)河湖生境復(fù)蘇。2018年以來(lái)，太湖綜合治理累計(jì)完成河湖清淤2000萬(wàn)方，打撈藍(lán)藻1060萬(wàn)噸，調(diào)水入湖37億方，太湖水質(zhì)達(dá)到Ⅳ類，連續(xù)15年實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確保”。長(zhǎng)江、運(yùn)河生態(tài)岸線占比分別提升至64.1%、57.3%。農(nóng)村河道有效治理。建成示范河道99條，農(nóng)村生態(tài)河道7501條、2.9萬(wàn)公里。建成生態(tài)清潔小流域258個(gè)，水土保持率達(dá)到97.89%。開(kāi)展養(yǎng)殖尾水治理，完成池塘標(biāo)準(zhǔn)化改造9833畝。水域面積得到恢復(fù)。自2020年起，省財(cái)政每年在省級(jí)水利發(fā)展資金中安排4億元，重點(diǎn)用于洪澤湖住家船餐飲船整治、漁民上岸、退圩還湖和生態(tài)修復(fù)等項(xiàng)目，完成第一輪洪澤湖治理保護(hù)三年工作計(jì)劃，5.9萬(wàn)漁民上岸安居，累計(jì)退圩還湖110平方公里。實(shí)施固城湖、駱馬湖等重點(diǎn)湖泊退圩還湖，累計(jì)清退歷史圈圩292平方公里。

（五）河湖監(jiān)管效能顯著增強(qiáng)?！稐l例》第29條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)建立河道巡查、督查制度，定期開(kāi)展監(jiān)督檢查，查處違法行為。各地各部門(mén)將日常管理巡查、養(yǎng)護(hù)管理巡查、執(zhí)法監(jiān)管有效對(duì)接，完善流域區(qū)域聯(lián)動(dòng)、上下游聯(lián)動(dòng)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)等長(zhǎng)效機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)河湖監(jiān)管規(guī)范化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化。開(kāi)展綜合整治。2018年以來(lái)，整治長(zhǎng)江岸線違法項(xiàng)目800個(gè)，騰退生產(chǎn)岸線81公里。整治大運(yùn)河各類違法項(xiàng)目258個(gè)。立案查處河湖類違法案件4635起，清理非法占用岸線2000多公里，違法問(wèn)題處置效率和監(jiān)管水平不斷提高。嚴(yán)格采砂管理?！稐l例》第四章以專章形式對(duì)采砂管理作出具體規(guī)定。水利、公安、海事等部門(mén)聯(lián)防聯(lián)動(dòng)，開(kāi)展打擊行動(dòng)3115次，拆解非法采砂船2189艘，長(zhǎng)江疏浚砂綜合利用1768萬(wàn)噸。推進(jìn)長(zhǎng)效管護(hù)。各地建立健全專業(yè)運(yùn)行、專人管護(hù)、專項(xiàng)保障的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。蘇州張家港市聚焦常態(tài)長(zhǎng)效，年均投入3900萬(wàn)元用于河道日常保潔維護(hù)，推動(dòng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)綜合治理?；窗彩泻闈蓞^(qū)通過(guò)推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施“五位一體”長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，強(qiáng)化投入保障，河湖治理保護(hù)成效明顯。

二、《條例》實(shí)施存在的主要問(wèn)題

對(duì)照《條例》逐條進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)貫徹實(shí)施過(guò)程中還存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）規(guī)劃引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠。《條例》第14條第三款規(guī)定，河道保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃等相銜接，其他專業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與河道保護(hù)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。但一些地方在制定河湖保護(hù)規(guī)劃時(shí)，與相關(guān)規(guī)劃銜接不充分。一是規(guī)劃銜接不夠。各地水利、發(fā)展改革、自然資源、交通運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)制定的相關(guān)規(guī)劃與河湖保護(hù)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)不夠，基本農(nóng)田與部分河湖管理范圍重疊，河道管理范圍內(nèi)有其他部門(mén)擅自批準(zhǔn)進(jìn)行的埋線埋管道行為。二是規(guī)劃聯(lián)動(dòng)實(shí)施不夠。地方政府及相關(guān)部門(mén)對(duì)河湖的防洪、生態(tài)等公益性功能關(guān)注不夠，部分地區(qū)將耕地、永久基本農(nóng)田劃入河湖范圍，河湖治理保護(hù)和綜合功能保障壓力較大。有關(guān)部門(mén)反映，新一輪“三區(qū)三線”劃定后，需要實(shí)施退圩還湖的湖泊中仍有較多永久基本農(nóng)田（其中洪澤湖內(nèi)有約4.3萬(wàn)畝）。三是規(guī)劃執(zhí)行不夠有力。有的地方反映，河道管理范圍內(nèi)存在耕地、永久基本農(nóng)田、公益林和建制鎮(zhèn)、行政村，影響了河道治理保護(hù)，制約了河道綜合功能的有效發(fā)揮。多部門(mén)統(tǒng)籌推進(jìn)河湖系統(tǒng)治理的力度還需加強(qiáng)，部分鎮(zhèn)、村在開(kāi)發(fā)建設(shè)、土地復(fù)墾、填埋溝渠過(guò)程中未充分考慮水系連通，打亂了原有水系，減少了水面面積，造成部分區(qū)域排水不暢。此外，《條例》第17條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)劃定河道管理范圍和保護(hù)范圍，并向社會(huì)公布。檢查了解到，鎮(zhèn)村級(jí)河道管理范圍劃定工作尚未推進(jìn)，不同部門(mén)間對(duì)水域界定爭(zhēng)議較大。部分河道管理范圍沒(méi)有隨著工程的實(shí)施做到同步調(diào)整，河道保護(hù)范圍的劃定還沒(méi)有制定配套的制度，中小河道防洪標(biāo)準(zhǔn)不高，水安全隱患依然存在。

（二）鎮(zhèn)村河道治理存在短板?！稐l例》第22條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對(duì)河道淤積情況定期監(jiān)測(cè)，并根據(jù)監(jiān)測(cè)情況制定清淤疏浚計(jì)劃。檢查發(fā)現(xiàn)，省、市、縣三級(jí)河道管理情況較好，但面廣量大的鎮(zhèn)村級(jí)河道在管理體系、經(jīng)費(fèi)投入、制度建設(shè)等方面存在不足，清淤疏浚計(jì)劃尚未制定，日常管理存在較多困難。農(nóng)村河道“三水”作物（水花生、水葫蘆、水蒿草）在夏季生長(zhǎng)茂盛，冬季大量葉片枯萎后沉積于河底，加快河道淤積速度，造成水體富營(yíng)養(yǎng)化。蘇北地區(qū)部分村級(jí)河道常年未疏浚，河床抬高，填埋淤積嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)斷頭河。一是鎮(zhèn)村河長(zhǎng)責(zé)任還需壓實(shí)?！稐l例》第10條具體規(guī)定了河長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。檢查發(fā)現(xiàn)，河長(zhǎng)制已實(shí)行7年，少數(shù)基層河長(zhǎng)思想有所松懈，履職的積極性有所降低。有的河長(zhǎng)巡河工作浮于表面，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和處置問(wèn)題不多。有的河長(zhǎng)推諉責(zé)任，對(duì)河道管理保護(hù)現(xiàn)狀不清楚，對(duì)交辦任務(wù)不落實(shí)。一些地方縣鎮(zhèn)村三級(jí)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不順暢，部分河長(zhǎng)甘于充當(dāng)“傳聲筒”和“稻草人”，并沒(méi)有真正將河道治理落在實(shí)處。部分農(nóng)村河道公示牌內(nèi)容不完整、信息更新不及時(shí)。二是政策措施保障不夠有力?！稐l例》第4條規(guī)定，將河道建設(shè)、維修養(yǎng)護(hù)、管理運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算。在資金投入上，近3年骨干河道和縣級(jí)河道整治投入占比81%，鎮(zhèn)村河道整治投入占比僅19%，鎮(zhèn)村級(jí)河道投入明顯不足。比如，沛縣安國(guó)鎮(zhèn)共有縣、鄉(xiāng)、村級(jí)河道95條191公里，縣級(jí)河道40公里投入1986萬(wàn)元，已完成清淤；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河道113公里投入928萬(wàn)元，還需274萬(wàn)元；村級(jí)河道38公里需要91萬(wàn)元尚未投入，村級(jí)河道清淤投入占比為零。又如，興化市陳堡鎮(zhèn)村級(jí)河道清淤因?yàn)槿鄙儋Y金補(bǔ)助，已完成長(zhǎng)度占8%，未完成的占92%。在體制銜接上，2018年機(jī)構(gòu)改革后，水利部門(mén)農(nóng)田水利專項(xiàng)資金被劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，村及村級(jí)以下溝渠河塘清淤經(jīng)費(fèi)缺失。典型剖析發(fā)現(xiàn)，和骨干河道、縣級(jí)河道相比，鎮(zhèn)村級(jí)河道清淤經(jīng)費(fèi)缺口最大，其中村級(jí)河道清淤經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自區(qū)、縣財(cái)政及村自籌，中小溝渠清淤治理缺少政策保障和配套措施。三是淤泥棄土處置亟待解決?！稐l例》第22條第三款就河道淤泥處置利用作出規(guī)定。檢查發(fā)現(xiàn)，有些河道水草、藻泥、清淤淤泥等被打撈后存放于河道堤坡，短期內(nèi)難以得到有效處理。有的地方反映，隨著“三區(qū)三線”的劃定，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界嚴(yán)格管控，多數(shù)湖區(qū)（如高郵湖、寶應(yīng)湖等）及周邊納入生態(tài)紅線或者永久基本農(nóng)田范圍，湖區(qū)周邊堆土困難，棄土處置問(wèn)題成為河湖治理的重要制約因素。

（三）長(zhǎng)效管護(hù)能力還需提高?！稐l例》第20條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)河道的安全檢查和維修養(yǎng)護(hù)，積極培育河道維修養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)，提高河道管護(hù)效能。一是河道長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制不夠健全。農(nóng)村黑臭水體仍然存在，有的地方集中整治過(guò)程中采取的短期、臨時(shí)措施，未能從根本上改善水體質(zhì)量。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目灌排溝渠“重建輕管”現(xiàn)象依然存在，尚無(wú)管護(hù)資金投入。未納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)片區(qū)的耕地排灌基礎(chǔ)建設(shè)欠賬多，有的泵站、涵閘、溝渠年久失修。二是污染源頭管控有待強(qiáng)化?！稐l例》第27條對(duì)傾倒、排放廢棄物等行為作出禁止性規(guī)定。檢查發(fā)現(xiàn)，由于河湖沿線開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度不斷提高，一些工業(yè)企業(yè)和餐飲、洗車(chē)等“小散亂”排水戶的污水亂排放行為時(shí)有發(fā)生。城市污水管網(wǎng)歷史建設(shè)欠賬較多，混流污水以及城市面源污染等污染物均隨雨水混流入河，造成水體污染，影響水環(huán)境質(zhì)量。農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用仍有難點(diǎn)，少數(shù)地方秸稈還田產(chǎn)生的“跑馬水”直接排入河道，影響河道水質(zhì)。池塘標(biāo)準(zhǔn)化改造力度還需加大，養(yǎng)殖尾水排放監(jiān)控監(jiān)管措施仍需完善。三是農(nóng)村河道管護(hù)力量不足?？h區(qū)普遍存在河道管護(hù)人員不足，年齡偏大，專業(yè)技術(shù)水平不高等情況。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)人員平均年齡超過(guò)70歲，應(yīng)對(duì)和處理河道污染物的能力不夠。有的地方反映，雖然河道管理范圍和管護(hù)質(zhì)量要求逐年提高，但是每公里管護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)10年來(lái)都沒(méi)有變化且資金撥付不及時(shí)。清淤小型機(jī)械裝備不足，不能滿足清淤疏浚的實(shí)際需要。四是《條例》宣傳普及的廣度和深度還不夠?！稐l例》第8條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)河道管理和保護(hù)的宣傳教育，普及河道管理和保護(hù)相關(guān)知識(shí)。檢查了解到，相關(guān)部門(mén)宣傳缺乏針對(duì)性，沒(méi)有針對(duì)農(nóng)村留守老年人多、群眾不同的生活和種養(yǎng)習(xí)慣開(kāi)展通俗易懂的宣傳，基層群眾特別是沿河而居的群眾護(hù)河意識(shí)不強(qiáng)?！稐l例》立法后評(píng)估報(bào)告顯示，有60%的民眾表示不清楚河道管理區(qū)和保護(hù)區(qū)禁止從事的活動(dòng)。河道范圍內(nèi)亂占、亂建、亂排等現(xiàn)象依然屢禁不止，企業(yè)和群眾愛(ài)河護(hù)河的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)有待加強(qiáng)。

（四）執(zhí)法監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)?！稐l例》第46條至55條對(duì)違法行為查處、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法等做出規(guī)定，但執(zhí)行力度仍然不夠。一是跨界河道聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制還需強(qiáng)化。不少地方和部門(mén)反映，跨界河湖之間相互配合、協(xié)同治理、聯(lián)合執(zhí)法、責(zé)任共擔(dān)的工作機(jī)制不夠有效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間界河共抓共管共治的合力有待加強(qiáng)。有的地方由于上游地區(qū)水面漂浮物打撈力度不夠，下游骨干河道水面常有漂浮物聚集，河道環(huán)境承載壓力較大。有的地方為保下游斷面水質(zhì)，建設(shè)閘壩并常態(tài)化關(guān)閉，水系不暢通，水動(dòng)力不足，水體自凈功能弱，個(gè)別地方有汛期突擊開(kāi)閘排污現(xiàn)象。二是監(jiān)管效能有待提升。占用河道管理范圍違規(guī)搭建停車(chē)場(chǎng)，在河道護(hù)堤違規(guī)建設(shè)農(nóng)家樂(lè)、雞鴨養(yǎng)殖場(chǎng)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，河道安全存在隱患。針對(duì)河道管護(hù)中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)占用、墾坡種植、非法取土問(wèn)題，一些干部存有擔(dān)心矛盾激化、引發(fā)信訪風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，不敢嚴(yán)肅處理。有關(guān)部門(mén)反映，船舶水污染依然存在，每年接收和處置的船舶垃圾和生活污水總量明顯低于轄區(qū)航行船舶實(shí)際應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生的數(shù)量。三是執(zhí)法力量較為薄弱?；鶎铀?duì)伍年齡老化問(wèn)題較嚴(yán)重，年齡結(jié)構(gòu)存在斷層，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法效率不夠高。個(gè)別地方反映，從事河道非法采砂運(yùn)砂作業(yè)等違法行為時(shí)有發(fā)生，還需要進(jìn)一步完善多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，加大執(zhí)法監(jiān)管力度。四是監(jiān)管信息化手段缺乏。《條例》第13條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)建立和完善河道檔案，加強(qiáng)河道管理的信息化建設(shè)。目前，管理手段仍以人工巡查等傳統(tǒng)方式為主，對(duì)衛(wèi)星遙感、視頻監(jiān)控、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)應(yīng)用較少，對(duì)河道全鏈條、全維度、全時(shí)段的監(jiān)管手段還不夠多，信息化和數(shù)字化程度較低。

（五）資源利用水平有待提升?！稐l例》第三章第30條至36條對(duì)河道開(kāi)發(fā)利用和工程建設(shè)作出規(guī)定。檢查了解到，河湖漁業(yè)、砂石、文化等資源的合理開(kāi)發(fā)利用水平還不足。一是自然資源利用結(jié)合實(shí)際不夠。地方政府河道采砂規(guī)劃尚未編制。有的地方在河湖采砂問(wèn)題上采取“一禁了之”或者“一刀切”的方式，河道資源未能得到有效利用。二是文化資源挖掘深度不夠。《條例》第16條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)具有重要?dú)v史文化價(jià)值河道的保護(hù)。如何把河道的生產(chǎn)功能、生態(tài)功能、景觀功能充分發(fā)揮出來(lái)，需要進(jìn)一步深入研究。一些具有歷史文化價(jià)值的河道保護(hù)不夠，涉及河道的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)沒(méi)有進(jìn)行充分挖掘，文化價(jià)值沒(méi)有充分體現(xiàn)，傳承與弘揚(yáng)河道文化還有較大的提升空間。三是社會(huì)資本投入不足。當(dāng)前河湖治理以政府投入為主，中央和省級(jí)投入主要用于流域性、骨干河道治理和保護(hù)，投入渠道相對(duì)單一。一些地區(qū)資源合理開(kāi)發(fā)利用水平不足，在探索如何引入市場(chǎng)機(jī)制、發(fā)揮社會(huì)力量作用方面研究不夠。

三、推動(dòng)《條例》貫徹實(shí)施的意見(jiàn)和建議

要深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，把河道管理保護(hù)放在打牢安全發(fā)展根基、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、高水平建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)省的全局中去謀劃和部署，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理、標(biāo)本兼治、多措并舉，推動(dòng)河道管理保護(hù)水平和生態(tài)保障能力全面提升，打造“水清、岸綠、河暢、景美、生態(tài)、安全”的人居環(huán)境，推進(jìn)《條例》貫徹實(shí)施。

（一）深化認(rèn)識(shí)，推進(jìn)法定責(zé)任落實(shí)。各地要充分認(rèn)識(shí)河道管理工作的重要性，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要講話精神和省委部署要求，把加強(qiáng)河道管理和保護(hù)作為建設(shè)新時(shí)代魚(yú)米之鄉(xiāng)的重要抓手，形成各級(jí)政府強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)與政策支持，各相關(guān)部門(mén)全面履職盡責(zé)，社會(huì)力量和市場(chǎng)共同參與的河道治理工作格局。一是注重規(guī)劃引領(lǐng)。地方政府要把河道管理納入地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，綜合考慮防洪排澇、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、交通航運(yùn)等要求，科學(xué)規(guī)劃水系建設(shè)，加快規(guī)劃修訂完善。優(yōu)化河湖空間布局，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃和河湖保護(hù)規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃相互銜接，切實(shí)把“底圖”做好、把“邊界”劃清，發(fā)揮規(guī)劃的前瞻性指引性作用，保障各類建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施。二是強(qiáng)化河長(zhǎng)制落實(shí)。充分發(fā)揮河長(zhǎng)制的制度優(yōu)勢(shì)和河長(zhǎng)的作用，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，細(xì)化縣、鎮(zhèn)、村各級(jí)河長(zhǎng)職責(zé)分工，確保農(nóng)村河道真正有人問(wèn)、有人管。制定和完善考核全面、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、權(quán)重合理、方法有效的河長(zhǎng)制監(jiān)督考核機(jī)制，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，督促基層河長(zhǎng)履職盡責(zé)。瞄準(zhǔn)河道管理保護(hù)中存在的突出問(wèn)題，著力提升河長(zhǎng)工作水平，推進(jìn)河長(zhǎng)制從“有名有責(zé)”到“有能有效”轉(zhuǎn)變。三是加大政策支持。要研究制定加強(qiáng)河道治理的政策措施，完善退圩還湖、清淤疏浚、長(zhǎng)效管護(hù)等財(cái)政扶持機(jī)制，落實(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村等基層單位河道治理管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入、人員保障。對(duì)蘇北、蘇中集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的村莊，鼓勵(lì)進(jìn)一步盤(pán)活村集體資產(chǎn)，建議省政府研究制定農(nóng)村土地綜合整治中新增土地指標(biāo)用于農(nóng)村環(huán)境整治的實(shí)施意見(jiàn)，加強(qiáng)鎮(zhèn)村級(jí)河道政策保障力度。

（二）夯實(shí)基礎(chǔ)，完善管理制度標(biāo)準(zhǔn)。加快制定與《條例》相配套的制度、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，讓《條例》真正落地生效。一是加快名錄制定。扎實(shí)開(kāi)展河道調(diào)查評(píng)價(jià)、登記、名錄公布等基礎(chǔ)性工作，摸清“底數(shù)”和真實(shí)情況?？茖W(xué)制定河道近期、遠(yuǎn)期清淤疏浚計(jì)劃，有重點(diǎn)、分階段推進(jìn)河道整治、水系連通、生態(tài)修復(fù)。盡快出臺(tái)縣管河道和鎮(zhèn)村河道名錄，并同步做好事權(quán)劃分，明晰河道整治和日常管護(hù)責(zé)任，確保工作不留空白。二是明確管理和保護(hù)范圍。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河道管理范圍劃定。根據(jù)骨干河湖管理范圍的更新變化，進(jìn)行同步調(diào)整。結(jié)合實(shí)際情況，明確河道保護(hù)要求，出臺(tái)河道保護(hù)范圍劃定的相關(guān)配套制度，推進(jìn)河道保護(hù)范圍劃定工作。三是完善標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則。水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和生態(tài)環(huán)境部門(mén)要研究細(xì)化河湖淤泥、棄土的處置標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)有機(jī)廢棄物資源化利用。自然資源會(huì)同水利等部門(mén)在“河道劃界后確權(quán)登記”等方面完善實(shí)施細(xì)則，明確水利、公安、交通、文旅等部門(mén)在水上旅游、水上運(yùn)動(dòng)等相關(guān)項(xiàng)目中的職責(zé)。

（三）系統(tǒng)治理，提升河道環(huán)境質(zhì)量。河道水污染治理，問(wèn)題在水里，根子在岸上，必須切斷污染源頭，才能促進(jìn)水體“長(zhǎng)流、暢流、清流”。一要聚焦工程管理。對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目組織專家科學(xué)論證，依法依規(guī)開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，從源頭上遏制涉河違法違規(guī)建設(shè)行為。對(duì)已審批的建設(shè)項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照批復(fù)要求進(jìn)行全過(guò)程跟蹤監(jiān)督和檢查，有效預(yù)防涉河建設(shè)違法違規(guī)行為發(fā)生。對(duì)未經(jīng)審批，在河道管理范圍內(nèi)非法圍墾、侵占水域?yàn)┑氐刃袨?，要依法?yán)厲查處，促進(jìn)項(xiàng)目管理依法、規(guī)范、有序進(jìn)行。二要聚焦項(xiàng)目融合。村及村以下溝渠河塘治理要按照市縣負(fù)總責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體落實(shí)的要求，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、公共空間治理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、特色鄉(xiāng)村建設(shè)等項(xiàng)目加以推進(jìn)，因地制宜開(kāi)展農(nóng)田排灌系統(tǒng)生態(tài)化改造。三要聚焦水系連通。注重水系連通和引水活水，改善水體流動(dòng)條件，重點(diǎn)解決貫通、清淤、垃圾等突出問(wèn)題，做好打通斷頭河、清淤拆違、生態(tài)調(diào)水等工作，盡快全面消除農(nóng)村黑臭水體。四要聚焦源頭治理。對(duì)河道進(jìn)行全面排查，加大主要河道、重點(diǎn)河段和重要時(shí)段的巡查密度和力度，對(duì)涉河違法違規(guī)行為早發(fā)現(xiàn)、早處理。按照“能集中則集中，宜分散則分散”的治理原則，推行污水治理與資源利用相結(jié)合、工程措施與生態(tài)措施相結(jié)合的建設(shè)方式，促進(jìn)河湖水質(zhì)有效改善，補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境短板。

（四）嚴(yán)格執(zhí)法，推進(jìn)河道長(zhǎng)效管護(hù)。加大對(duì)河道管理違法行為的查處力度，提高違法成本，遏制違法行為發(fā)生。一是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。進(jìn)一步提高執(zhí)法人員素質(zhì)，提升科技監(jiān)管水平，嚴(yán)厲打擊涉水違法犯罪活動(dòng)，為推進(jìn)河道長(zhǎng)效管理夯實(shí)隊(duì)伍基礎(chǔ)。河湖長(zhǎng)制治理體系要跳出水利內(nèi)部思維局限，依靠多部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展，深化跨界河道水污染防治、水環(huán)境治理，形成上下游、左右岸、部門(mén)間聯(lián)防聯(lián)控的工作合力，提升依法治水能力。二是建立健全長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。細(xì)化地方政府和職能部門(mén)、運(yùn)管單位責(zé)任，建立“有制度、有標(biāo)準(zhǔn)、有隊(duì)伍、有經(jīng)費(fèi)、有監(jiān)督”的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，做到責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管?chē)?yán)格、保護(hù)有力，鞏固河道治理成果。針對(duì)近期相關(guān)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田水利工程管護(hù)缺失的問(wèn)題，要推進(jìn)體制機(jī)制改革，明確管護(hù)責(zé)任，健全管護(hù)組織，落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的綜合效益得到長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)揮。三是運(yùn)用現(xiàn)代化管護(hù)手段。注重從需求側(cè)出發(fā)，開(kāi)展先進(jìn)適用河道清淤設(shè)備的研發(fā)推廣，引導(dǎo)裝備制造企業(yè)開(kāi)展新裝備創(chuàng)制，提高河道管護(hù)的機(jī)械化、智能化水平。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”“機(jī)器人+”等現(xiàn)代科技手段，對(duì)河道、水利設(shè)施情況進(jìn)行重點(diǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)控，探索“無(wú)人機(jī)定時(shí)巡查+保潔船自動(dòng)清理”等模式，提高河道管護(hù)現(xiàn)代化水平。鼓勵(lì)公眾參與河湖管理，不斷激發(fā)廣大人民群眾的積極性和主動(dòng)性。

（五）合理利用，發(fā)揮河道綜合效益。要處理好河道保護(hù)與科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)相輔相成、相得益彰。一要探索資源利用。對(duì)南水北調(diào)沿線洪澤湖、駱馬湖禁止采砂的規(guī)定，省政府要因地制宜，針對(duì)非輸水河道，同國(guó)家有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，研究編制采砂規(guī)劃，探索疏浚砂綜合利用方法，推進(jìn)砂石合理利用。省生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)淤泥、藻類、秸稈處理技術(shù)研究，根據(jù)不同污染類型，細(xì)化還田標(biāo)準(zhǔn)和措施，推進(jìn)就地就近還田，減輕地方清淤處置的負(fù)擔(dān)。省政府要向國(guó)家相關(guān)部門(mén)積極反映，對(duì)一年生魚(yú)種實(shí)施有限開(kāi)禁，降低河湖水體氮磷總量，探索禁捕退捕后符合江蘇實(shí)際的大水面生態(tài)漁業(yè)發(fā)展新路徑。二要拓寬資金來(lái)源。吸引社會(huì)資本，探索PPP模式在水污染防治、農(nóng)村河道管護(hù)、黑臭河道治理等領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，積極培育環(huán)境治理、維修養(yǎng)護(hù)、河道保潔等市場(chǎng)主體，充分發(fā)揮社會(huì)資本在融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面作用。三要發(fā)揮多種功能。治理農(nóng)村河道，在滿足防洪、排澇、供水、灌溉等基本需求的前提下，要保護(hù)河道原生態(tài)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，實(shí)現(xiàn)河道暢通、水流清澈、堤防安全、環(huán)境整潔。治理城市河道，在提升景觀功能的前提下，要滿足人民群眾親近自然、回歸自然的需求，把河道治理和城鎮(zhèn)景觀、休閑娛樂(lè)、歷史人文等功能結(jié)合起來(lái)，形成人與自然和諧共生的生態(tài)系統(tǒng)。要保護(hù)好、利用好河湖資源，進(jìn)一步發(fā)揮河湖在生產(chǎn)生活、生態(tài)景觀、人文旅游中的多種功能，努力讓“水韻江蘇”成為高質(zhì)量發(fā)展的最美底色。