鎮(zhèn)江市人大工作理論研究會 丁羽如 胡敖成 蔡 青

習近平總書記強調(diào)，政治建設是黨的根本性建設，是一個永恒課題，來不得半點松懈。人大作為黨領導下的重要政治組織，必然要把加強政治建設作為履職的基本原則、重要內(nèi)容和關鍵環(huán)節(jié)來抓牢抓實。近年來，鎮(zhèn)江市人大常委會深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，按照中央、省委、市委人大工作會議的部署要求，堅持以政治建設為統(tǒng)領，全面推進人大各項工作，開展了以加強人大政治建設推進全過程人民民主的創(chuàng)新實踐，取得了一定的成效。

一、加強人大政治建設的理論根源和政治要求

人民代表大會制度是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排。加強人大政治建設，是黨團結帶領人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果，是新時代發(fā)展全過程人民民主的必然要求。

1. 加強政治建設是全過程人民民主發(fā)展過程中一以貫之的要求。全過程人民民主，是中國共產(chǎn)黨團結帶領中國人民追求民主、發(fā)展民主、實現(xiàn)民主的偉大創(chuàng)造，是黨不斷推進中國民主理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新的經(jīng)驗結晶。在全過程人民民主發(fā)展的整個過程中，加強政治建設，不斷強化黨的領導是一以貫之的、最為根本的要求。

新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨人把馬克思列寧主義國家學說與中國革命的具體實踐結合起來，形成了以“統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的聯(lián)合政府”為基本內(nèi)容、明顯區(qū)別于舊民主主義的人民民主觀，進而確立了以“人民民主專政——國體，人民代表大會制度——政體，民主集中制原則——組織原則”為支柱的人民民主建國主張。人民民主在這一階段的各項制度的確立、發(fā)展、完善，都是在黨的政權建設的理論和實踐指導下進行的。正是毫不動搖堅持黨的領導，才在新民主主義革命進程中，適時地建立相應的政權組織形式，從根本上保證了人民當家作主，也為建立人民代表大會制度作了政治準備、組織準備、理論準備。無數(shù)鐵一般的事實證明黨的領導的正確性、必然性，因此毛澤東同志強調(diào)：“領導我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨。指導我們思想的理論基礎是馬克思列寧主義。”

社會主義革命和建設時期，黨領導人民建立和鞏固國家政權，對生產(chǎn)資料進行社會主義改造，制定頒布新中國第一部憲法，確立了人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，人民民主的政治架構、經(jīng)濟基礎、法律原則、制度框架基本建立，中國的民主大廈屹立在世界東方。五四憲法明確規(guī)定，中華人民共和國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主國家。劉少奇在第一次全國人民代表大會作《關于中華人民共和國憲法草案的報告》時指出，中國共產(chǎn)黨是我們國家的領導核心，我們?nèi)珖髯迦嗣癖仨毎凑諔椃ㄋ?guī)定的道路，在中國共產(chǎn)黨的領導下，為保證憲法的完全實施而奮斗，為把我國建設成為一個偉大的社會主義國家而奮斗。

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設時期，我們黨堅定不移推進社會主義民主政治建設，堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，進一步鞏固和發(fā)展了人民代表大會制度，進一步完善了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度，人民民主政治制度保障和社會物質(zhì)基礎更加堅實。鄧小平同志在對比了中西民主制度的優(yōu)劣后，深刻指出：“資本主義社會講的民主是資產(chǎn)階級的民主，實際上是壟斷資本的民主，無非是多黨競選、三權鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領導下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”

進入新時代以后，以習近平同志為核心的黨中央準確把握我國社會主要矛盾的新變化，積極回應人民群眾對民主的新要求，深刻吸取古今中外治亂興衰的經(jīng)驗教訓，全面總結黨領導人民推進人民民主取得的顯著成就，團結和帶領人民發(fā)展全過程人民民主，人民民主不斷深化和拓展。黨領導人民修訂憲法，將“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法，進一步以國家根本法的形式確認了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，確認了黨在國家政權結構中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位，從而為黨對國家各項工作實行全面領導提供了憲法依據(jù)、法理基礎和法治保障。在黨的二十大報告中，習近平總書記進一步明確了“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當家作主”的戰(zhàn)略部署，指出必須堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。

2. 新時代加強黨的全面領導要求人大必須把政治建設擺在首位。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視、全力推進黨的政治建設工作，強調(diào)“黨的政治建設是黨的根本性建設。要把準政治方向，堅持黨的政治領導，夯實政治根基，涵養(yǎng)政治生態(tài)，防范政治風險，永葆政治本色，提高政治能力，為我們黨不斷發(fā)展壯大、從勝利走向勝利提供重要保證”。黨的十九大重新確立了黨的建設總要求，其中，黨的政治建設是最重要的，是統(tǒng)領、是核心；黨的其他建設最終的著眼點和落腳點必須在政治建設上。2019年1月，中共中央制定印發(fā)《關于加強黨的政治建設的意見》，明確提出“黨的政治建設是黨的根本性建設，決定黨的建設方向和效果，事關統(tǒng)攬推進偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想”。

人民代表大會制度是中國特色社會主義的根本政治制度，人大機關是黨領導下的重要政治機關，人大工作是黨的工作重要組成部分，加強人大政治建設是全面加強黨的政治建設的必答題。2021年10月13日，習近平總書記在首次召開的中央人大工作會議上強調(diào)，各級人大及其常委會要不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力，全面加強自身建設，成為自覺堅持中國共產(chǎn)黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關。將“政治機關”居于“四個機關”之首，充分說明了加強政治建設對于人大工作的重要意義。2022年3月30日至4月2日，中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在安徽調(diào)研時也強調(diào)，要以政治建設為統(tǒng)領，全面加強人大自身建設。5月23日，在省委人大工作會議上，省委書記、省人大常委會主任吳政隆指出，全省各級人大及其常委會要始終把政治建設作為首要任務，切實強化政治機關意識，善于從政治上觀察和分析問題，善于從政治上把握和推動工作，善于從政治上衡量和檢驗成效。這些都為人大加強政治建設提出了遵循和指南。

3. 全面加強政治建設能夠促進人大依法正確履職，更好發(fā)展全過程人民民主。中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。人大工作具有很強的政治性，只有進一步加強政治建設，建立健全黨全面領導人大工作的制度機制，才能確保人大工作始終沿著正確的方向前進，并且更加充分釋放制度優(yōu)勢和效能，更好踐行和發(fā)展全過程人民民主。

從全過程人民民主的全面性看，黨堅強有力的領導作用是發(fā)展全過程人民民主的根本保證。在我國，黨發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，能夠建設全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，構建起覆蓋960多萬平方公里土地、14億多人民、56個民族的民主體系。人民代表大會制度是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政權組織形式，是實現(xiàn)人民當家作主、參與管理國家事務的一種重要形式。在中國這樣一個大國，真正把14億多人民的意愿表達好實現(xiàn)好，實施全過程人民民主，并不是一件容易的事情，只有堅持黨的領導，才能把億萬人民群眾有效組織起來，積極穩(wěn)妥地參與人大工作。

從全過程人民民主的長期性看，黨長期執(zhí)政的領導地位是發(fā)展全過程人民民主的根本保證。全過程人民民主，形成和發(fā)展于黨為實現(xiàn)人民當家作主進行的不懈探索和奮斗之中，是一個逐步推進、拓展和深化的過程，絕非一朝一夕之功就能完成和鞏固的。要把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，體現(xiàn)到黨和國家機關各個方面各個層級的部署落實上來，體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的具體工作上來，需要做出長期的、持之以恒的努力。以人大工作為例，當前，全國人大常委會的工作重點主要是：配合全面深化改革部署，把改革發(fā)展決策同立法決策更好結合起來，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)；緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，為推動高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障；聚焦人民群眾所思所盼所愿，改進監(jiān)督方式，加大監(jiān)督力度，推動解決制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾和問題；緊緊圍繞國家制度和國家治理體系，切實推進國家政治、經(jīng)濟、文化、社會、司法、國防、意識形態(tài)等領域的立法，及時以法律形式確認完善國家根本制度、基本制度、重要制度；貫徹統(tǒng)籌發(fā)展和安全的要求，更加注重法治在國家安全領域、涉外領域的作用；等等。上述工作事關全局、事關長遠、事關人民福祉，只有在黨的領導下，才能有序推進。黨的長期執(zhí)政地位保證了發(fā)展全過程人民民主久久為功、步步見效，不中斷、不轉(zhuǎn)向、不后退。

從全過程人民民主的制度性看，黨依法治國的領導方式是發(fā)展全過程人民民主的根本保證。發(fā)展全過程人民民主，必須將這一重大理念進一步轉(zhuǎn)化為科學有效的制度安排，從法律制度上確保國家領導層依法有序更替，全體人民依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，人民群眾暢通表達利益要求，社會各方面有效參與國家政治生活，國家決策實現(xiàn)科學化、民主化，各方面人才通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執(zhí)政黨依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務的領導，權力運用得到有效制約和監(jiān)督，使全過程人民民主成為扎根中國大地的制度形態(tài)、治理機制和人民的生活方式。黨堅持全面依法治國，通過人民代表大會制度把黨的主張意圖轉(zhuǎn)化為全體人民的共同意志，運用法治思維和法治方式領導和治理國家，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程，從而保證了我國社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化全面推進。

二、以政治建設統(tǒng)領人大工作的鎮(zhèn)江實踐

近年來，鎮(zhèn)江市委認真學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，深入貫徹落實中央人大工作會議精神，以政治建設統(tǒng)領全市人大工作，確保人大履職始終沿著正確政治方向前進。

1. 政治標準清單化，制定政治建設統(tǒng)領“四項職權”十八條，確保人大履職“行之有規(guī)、動之有矩”。鎮(zhèn)江市委制定《政治建設統(tǒng)領全市人大工作的意見》，明確提出把政治建設擺在人大工作首位，為人大履職把準正確政治方向。市人大常委會黨組及時貫徹市委《意見》，制定《政治建設統(tǒng)領“四項職權”十八條》，從立法、決定、任免、監(jiān)督工作入手，提出人大履職的四方面十八條政治要求。比如，規(guī)定地方立法必須堅決貫徹“黨領導立法”這一原則，提出了“5年制定一次立法規(guī)劃、每年制定一次立法計劃，報市委常委會研究審議”“法規(guī)草案提請表決之前，提前30天書面征求全體市委常委意見”等6項要求。比如，規(guī)定人大監(jiān)督要持續(xù)加強剛性和實效，推動“一府一委兩院”堅決有力貫徹中央大政方針和省市委部署要求，提出了“依法加強對國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督、政府債務監(jiān)督，監(jiān)督結果及時報告市委”“加強監(jiān)督成果運用，探索建立向地方黨委移交監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題和問責建議機制”等4項要求，等等。明確的政治要求、明晰的紀律規(guī)矩傳達的是鮮明的政治態(tài)度，不僅為人大履職把準了正確政治方向，更為人大依照憲法行使權力、獨立負責開展工作提供了堅強政治保證。

2. 政治建設流程化，繪制黨領導人大工作的七張流程圖，推動黨的領導“有形覆蓋、有效貫穿”。政治建設是具體的不是抽象的，根本是要加強黨的全面領導。鎮(zhèn)江市人大常委會黨組繪制“政治建設統(tǒng)領立法工作”“政治建設統(tǒng)領任免工作”“政治建設統(tǒng)領計劃預算審查工作”等7張履職流程圖，把黨對人大工作的全面領導轉(zhuǎn)化為28項具體流程，確保黨的領導不落空、不虛化。比如，把人大專項評議工作規(guī)范為“評議準備、評議調(diào)研、評議測評、監(jiān)督落實”4個階段22項流程，規(guī)定其中第2項程序是人大黨組審議、第3項程序是報送市委研究、第18項程序是評議結果向市委報告并向社會公開、第21項程序是召開黨組會議研究被評部門整改和得分情況。

在這一加強黨的領導的程序的指導下，鎮(zhèn)江市委領導市人大常委會啟動了“穩(wěn)住經(jīng)濟大盤”專項工作評議。按照嚴格的程序流程，成立5個評議工作組，入駐發(fā)改委、科技局、工信局等10家部門，圍繞中央政治局會議關于扎實穩(wěn)住經(jīng)濟相關舉措、國務院“33條措施”、“蘇政40條”和鎮(zhèn)江市“紓困解難24條”等落實情況，召開50多場干部群眾和企業(yè)家代表座談會，查閱近1000份臺賬資料，最終形成“1+10”專項評議報告，并對10家部門分別評分。評議過程中，主題的確定、部門的選取、工作的組織、結果的評定都由人大黨組領導實施，并及時報告市委。參與評議的代表和群眾紛紛表示“督得好、評得準、議得實”，充分體現(xiàn)了人民的意志，彰顯了法律的權威和國徽的莊嚴。

3. 政治引領日常化，建立閉會期間代表三級功能型黨組織，引導人大代表“忠誠向黨、履職為民”。習近平總書記強調(diào)，“基層黨組織是貫徹落實黨中央決策部署的‘最后一公里’，不能出現(xiàn)‘斷頭路’”“只有基層黨組織堅強有力，黨員發(fā)揮應有作用，黨的根基才能牢固，黨才能有戰(zhàn)斗力”。當前，全國有262萬多名各級人大代表，僅江蘇就有9.8萬，而鎮(zhèn)江有四千多名五級人大代表，這是一個非常大的群體。按照有關規(guī)定，每年人代會期間都要成立臨時黨組織，負責大會期間黨的工作，特別是黨對人大代表的政治引領工作。為加強組織領導，還明確由地方黨委主要負責同志擔任黨組書記，各代表團一名較有威望的黨員代表擔任黨支部書記。但是在閉會期間，人大代表分散各地，每個季度開展1次代表小組活動，各級人大對代表的履職情況一般能夠及時掌握，但是對代表的思想動態(tài)則無從察覺。特別是市、縣、鄉(xiāng)三級人大代表空間距離很近，有必要也有條件在黨的組織建設上加以強化。

為解決閉會期間黨的領導和政治建設如何保障的問題，進一步加強黨對人大代表的政治引領，鎮(zhèn)江市部署開展“代表小組建支部、黨旗引領邁新步”活動，以市人大人代聯(lián)委為依托成立代表聯(lián)合黨委、以各代表小組為依托成立黨支部、每個支部下設2—3個黨小組，構建起“聯(lián)合黨委—黨支部—黨小組”三級功能型黨組織，把黨員人大代表全部納入功能型黨組織管理，確保黨的組織對黨員代表的全覆蓋、黨的工作對人大工作全覆蓋。市一級成立1個聯(lián)合黨委、19個黨支部、42個黨小組，全市共成立市、縣、鄉(xiāng)三級功能型黨支部244個。機關7個黨支部與各板塊代表小組黨支部結對掛鉤，共同開展好支部建設。健全的黨組織為人大代表開展黨內(nèi)活動，增強為黨工作的意識得到了空前提升。今年以來，鎮(zhèn)江市各代表小組黨支部發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，積極投身“春風暖企”“五級人大代表統(tǒng)一接待選民日”等活動，組織代表走進企業(yè)、走進基層、走訪群眾，接待選民6295人，收集意見建議5723件。黨員代表爭當先進、爭做模范，開展“穩(wěn)住經(jīng)濟大盤，護衛(wèi)藍天碧水”看現(xiàn)場、發(fā)倡議、勇帶頭活動，企業(yè)界黨員人大代表勇挑大梁，帶頭推進智改數(shù)轉(zhuǎn)、減排降碳。代表黨建提升了黨員代表的凝聚力、責任心，推動代表履職不斷走深走實。

三、政治建設引領推進全過程人民民主的路徑研究和相關建設

問渠那得清如許，為有源頭活水來。今年以來，鎮(zhèn)江市以政治建設統(tǒng)領人大各項工作的鮮活事例，猶如“一面鏡子”映照出加強和改進新時代地方人大工作，必須將政治建設擺在首位，使之成為新時代發(fā)展全過程人民民主、保障人民當家作主的“源頭活水”，經(jīng)過調(diào)研總結，針對當前地方人大工作中存在的短板弱項，我們認為，以政治建設引領和推進全過程人民民主，進一步提升人大工作質(zhì)效的基本路徑，主要有以下3條：

1. 堅持黨的領導，為引領全過程人民民主人大實踐提供根本保證。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導，黨是最高政治領導力量。黨的全面領導為構建更加廣泛、有效的全過程人民民主制度體系提供了根本政治保證，是塑造全過程人民民主政治優(yōu)勢的深層動力。各級人大及其常委會黨組必須旗幟鮮明、堅定不移貫徹落實堅持黨的領導這一最高政治原則，確保人大各項工作都在黨的領導下進行、沿著正確的政治方向前進。認真執(zhí)行黨的領導各項制度，落實好全面從嚴治黨主體責任，充分發(fā)揮黨組把方向、管大局、保落實的作用，履行黨組抓黨建、帶隊伍、促履職的政治責任，把黨的全面領導貫穿于人大工作全過程各方面。落實新時代黨的建設總要求、新時代黨的組織路線，以提升組織力為重點，健全人大系統(tǒng)黨的組織體系，統(tǒng)籌一體推進人大機關黨建和代表小組黨支部建設，不斷增強人大各級黨組織的政治功能、組織功能和服務功能，推動黨建工作與人大業(yè)務工作、隊伍建設深入融合，提高人大系統(tǒng)黨的建設質(zhì)量。建議可在全省推廣“代表小組建支部、黨旗引領邁新步”活動，把黨的領導體現(xiàn)在人大代表閉會期間依法履職的全過程，把代表小組建設成落實政治引領功能強、小組活動質(zhì)量高、代表作用發(fā)揮好、人大代表形象美、全過程人民民主成果新的代表履職平臺。

2. 筑牢政治根基，為引領推進全過程人民民主人大實踐夯實思想基礎。在各級人大系統(tǒng)落實“黨的創(chuàng)新理論學習教育計劃”，堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動，在人大工作隊伍中開展“牢記三個務必”、建設“四個機關”，譜寫全過程人民民主新篇章主題教育活動。加強理想信念教育，引導全體人大工作者牢記黨的宗旨，解決好世界觀、人生觀、價值觀這個總開關問題，自覺做共產(chǎn)黨主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想的堅定信仰者和忠實實踐者。要增強學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想、習近平法治思想和全過程人民民主重大理念的政治自覺、思想自覺、行動自覺，增強歷史自覺、歷史主動。要推動各級人大黨組織，以及人大代表、常委會組成人員、專委會組成人員、人大機關干部中的黨員，進一步堅定政治立場、提升政治能力、嚴守政治紀律和政治規(guī)矩，提升政治判斷力、領悟力和執(zhí)行力，防范政治風險、履行政治責任、永葆政治本色，捍衛(wèi)“兩個確立”、堅決做到“兩個維護”，做“政治堅定、服務人民、尊崇法治、發(fā)揚民主、勤勉盡責”的新時代人大工作者。

3. 涵養(yǎng)政治生態(tài)，為引領推進全過程人民民主人大實踐營造清風正氣。習近平總書記指出“形成風清氣正的政治生態(tài)，是旗幟鮮明講政治、堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的政治要求”、“營造良好政治生態(tài)是一項長期任務，必須作為黨的政治建設的基礎性、經(jīng)常性工作，浚其源、涵其林，養(yǎng)正氣、固根本，鍥而不舍、久久為功。”全過程人民民主既是理念要求，又是制度規(guī)則，也是實踐行動。要堅持把握全鏈條，把涵養(yǎng)政治生態(tài)貫穿于民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各環(huán)節(jié)；堅持立足全方位，把涵養(yǎng)政治生態(tài)貫穿于立法、監(jiān)督、決定、任免各項職權行使之中；堅持著眼全覆蓋，把涵養(yǎng)政治生態(tài)貫穿于人大履職的工作主體。