省人大常委會預(yù)算工委

（2021年9月26日）

為貫徹落實(shí)中央和省委關(guān)于建立國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度的意見，根據(jù)全國人大及省人大常委會關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定要求，省十三屆人大常委會第二十五次會議審議省政府關(guān)于2020年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告，聽取和審議2020年度國有自然資源資產(chǎn)管理情況的專項(xiàng)報(bào)告。為配合做好審議工作，我委開展了系列調(diào)研，與省財(cái)政廳、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳、水利廳、審計(jì)廳、林業(yè)局6家部門和單位進(jìn)行座談交流；赴鹽城市、興化市實(shí)地調(diào)研并察看里下河低洼湖蕩的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)情況；委托淮安市和宿遷市人大常委會預(yù)算工委了解有關(guān)洪澤湖及其岸線的保護(hù)利用情況?，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、基本概況

去年以來，全省各級政府及相關(guān)部門深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，深化自然資源管理體制改革，優(yōu)化國土空間開發(fā)，促進(jìn)自然資源節(jié)約集約利用，保護(hù)資源生態(tài)環(huán)境，為推動全省經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）自然資源稟賦特征明顯。江蘇轄江臨海，扼淮控湖，整體地勢較為低平，呈“一山兩水七分田”的基本特征，土地資源、水資源、森林資源、濕地資源、海洋資源、自然保護(hù)地等資源較為豐富。土地資源自然屬性好，農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地占比約為“六二二”。江河湖庫水域岸線得天獨(dú)厚，是全國唯一擁有大江大河大湖大海的省份，水域約占國土空間面積的16.9%，太湖、洪澤湖分別位列我國五大淡水湖的第三和第四。擁有國際重要濕地2處，海岸線全長約954公里，自然岸線保有率44.35%。礦產(chǎn)資源種類較多，已發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)133種，查明儲量的有69種。全省森林覆蓋率15.2%，林木覆蓋率達(dá)24%，擁有國家級保護(hù)區(qū)3個、省級自然保護(hù)區(qū)11個，面積共計(jì)3958.3平方公里，濕地保有量282萬公頃。

（二）資源生態(tài)保護(hù)力度不斷加大。長江岸線保護(hù)和生態(tài)河湖建設(shè)成效明顯。嚴(yán)格長江岸線保護(hù)修復(fù)，重點(diǎn)圍繞廢棄露天礦山、河口濕地、騰退岸線開展生態(tài)修復(fù)，596個岸線利用項(xiàng)目已全部完成整改并通過省級銷號驗(yàn)收，騰退岸線47公里，復(fù)綠面積572.8萬平方米，拆除建構(gòu)筑物面積124.7萬平方米。太湖15條入湖河流水質(zhì)全部達(dá)Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)以上，一級保護(hù)區(qū)基本建成無化區(qū)，4.5萬畝圍網(wǎng)養(yǎng)殖全部退出。出臺大運(yùn)河生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)規(guī)劃、洪澤湖生態(tài)保護(hù)與科學(xué)利用的意見，洪澤湖網(wǎng)格化管理寫進(jìn)中央實(shí)施湖長制指導(dǎo)意見并在全國推廣。系統(tǒng)綜合治理強(qiáng)力推進(jìn)。開展首批省級山水林田湖草工程試點(diǎn)，大力實(shí)施全方位系統(tǒng)綜合治理修復(fù)、流域水環(huán)境保護(hù)治理、生物多樣性保護(hù)、土地整治與污染修復(fù)、礦山環(huán)境治理恢復(fù)等5大類59個工程項(xiàng)目。國土綠化扎實(shí)推進(jìn)。全面推行林長制，開展森林督查，加強(qiáng)公益林管護(hù)，規(guī)范林地用途管制，2020年新增造林52.2萬畝，撫育森林105萬畝。沿江八市全域造林17.4萬畝，沿江100米范圍內(nèi)造林8100畝，千里江堤綠化帶基本貫通。全省林木覆蓋率由2016年的22.5%增加到2020年的24%。濕地和野生動植物保護(hù)不斷加強(qiáng)。新增自然濕地保護(hù)面積89.85萬畝，修復(fù)濕地8.95萬畝。加大自然保護(hù)地內(nèi)生態(tài)問題整改，規(guī)劃體系逐步完善，項(xiàng)目建設(shè)審核審批趨于規(guī)范。加強(qiáng)珍稀瀕危動植物野外種群保護(hù)，推進(jìn)原生境保護(hù)與恢復(fù)，開展?jié)竦貫l危鳥類種群和珍稀瀕危植物動態(tài)監(jiān)測。水資源剛性約束持續(xù)強(qiáng)化。在全國率先完成省域范圍取用水管理專項(xiàng)整治，完成連云港石化基地、鹽城濱海港工業(yè)園區(qū)等18項(xiàng)規(guī)劃水資源論證。首創(chuàng)退圩還湖綜合治理，恢復(fù)水域面積，提升流域區(qū)域調(diào)蓄能力，增加水環(huán)境容量。

（三）自然資源管理水平逐步提升。國土空間布局趨于優(yōu)化。加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)并注重規(guī)劃之間的銜接，目前已經(jīng)形成省級國土空間規(guī)劃草案，市縣兩級也全部啟動國土空間總體規(guī)劃編制工作，積極構(gòu)建符合省情實(shí)際的國土空間規(guī)劃體系。加強(qiáng)制度建設(shè)，在全國率先出臺《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的實(shí)施意見》。在全國率先開展海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展監(jiān)測評價指標(biāo)體系研究試點(diǎn)和養(yǎng)殖用?，F(xiàn)狀調(diào)查試點(diǎn)，首批印發(fā)實(shí)施海洋軍民融合發(fā)展規(guī)劃實(shí)施方案。土地配置效率不斷提高。建立“要素跟著項(xiàng)目走、新增跟著盤活走、分配跟著效率走”的用地計(jì)劃管理方式，供地結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，土地市場總體健康平穩(wěn)。推行政企互信+政企守信的“標(biāo)準(zhǔn)地+雙信地”出讓模式，壓縮企業(yè)投資成本、提升項(xiàng)目落地開工速度，我省的相關(guān)做法在全國推廣。水域岸線管控逐步深入。推進(jìn)河湖水域岸線空間邊界劃定，形成河湖管理范圍劃定的江蘇模式，強(qiáng)化成果共享運(yùn)用，推動全省河湖水域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。強(qiáng)化重點(diǎn)水域名錄化保護(hù)，布局河湖網(wǎng)格化管理并積極開展功能監(jiān)測和健康評估。

二、存在的主要問題

自然資源資產(chǎn)管理涉及范圍廣且專業(yè)性強(qiáng)，同時與頂層設(shè)計(jì)、體制機(jī)制、管理改革、基礎(chǔ)工作等密切相關(guān)，我省雖然在自然資源資產(chǎn)管理方面取得了積極成效，但也存在問題短板，需要高度重視并著力解決。

（一）資產(chǎn)家底還不夠準(zhǔn)確清晰。一是權(quán)屬不清邊界模糊。自然資源資產(chǎn)權(quán)利交叉重疊、缺位遺漏及權(quán)能不完善等問題較為明顯，資源登記部門眾多，登記類型、登記程序、登記效力、登記簿與權(quán)利證書等方面有諸多不同。部分自然資源的內(nèi)涵與外延區(qū)分尚不明確，不同類別資源范圍及權(quán)屬有待厘清。如耕地等部分自然資源所有權(quán)國家所有和集體所有并存，在進(jìn)行國有自然資源報(bào)告時按照全口徑納入；同一地塊林中有地、地中有林，存在林業(yè)面積和耕地面積重復(fù)統(tǒng)計(jì)的問題。上述情況對摸清弄實(shí)國有自然資源底數(shù)產(chǎn)生不利影響。二是資產(chǎn)價值缺乏計(jì)量。目前政府專項(xiàng)報(bào)告基本是反映自然資源實(shí)物量情況，暫無自然資源資產(chǎn)價值量數(shù)據(jù)。由于資產(chǎn)價格評估體系尚未建立，也未出臺統(tǒng)一的計(jì)價、量化標(biāo)準(zhǔn)和會計(jì)處理方式，加上會計(jì)核算制度不健全，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)價值總量難以體現(xiàn)，自然資源資產(chǎn)管理報(bào)告更多體現(xiàn)為資源報(bào)告。三是資源的動態(tài)變化反映不及時。部分自然資源數(shù)據(jù)監(jiān)測時段長，即時性不夠，加之以往多頭管理等原因，導(dǎo)致資源家底的動態(tài)變化難以被全面及時掌握。此外，第三次全國國土調(diào)查對濕地的定義和調(diào)查范圍發(fā)生根本性變化，全省濕地資源總量、分布及結(jié)構(gòu)、保護(hù)資源數(shù)據(jù)等發(fā)生很大調(diào)整，隨之需要及時開展?jié)竦刭Y源動態(tài)監(jiān)測和數(shù)據(jù)庫更新，相關(guān)工作的全面跟進(jìn)存在滯后性。

（二）管理體制機(jī)制還不夠健全。一是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體有待進(jìn)一步明確。全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制尚未建立，資產(chǎn)權(quán)益管理工作缺乏支撐，編制基于價值量的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表有一定難度。二是協(xié)調(diào)共管的格局有待進(jìn)一步形成。目前土地、森林、礦產(chǎn)、海洋等自然資源的管理職責(zé)雖然已經(jīng)整合至自然資源部門，但統(tǒng)一的自然資源管理法律法規(guī)體系尚未形成，與之相適應(yīng)的管理體制機(jī)制也不夠健全。各相關(guān)職能部門之間仍然存在管理碎片化、目標(biāo)差異化、空間重疊化等問題，資源管理仍以單門類管理為主，綜合化管理不足，統(tǒng)籌推進(jìn)工作面臨現(xiàn)實(shí)障礙。有些地方在機(jī)構(gòu)改革后區(qū)級林業(yè)人員和職能劃轉(zhuǎn)未到位，加上基層力量薄弱、投入不足，給實(shí)際工作帶來影響。

（三）重點(diǎn)領(lǐng)域改革還不夠到位。一是土地資源供給和需求的矛盾亟待解決。從調(diào)研情況看，土地資源需求呈剛性擴(kuò)張趨勢，但受生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線邊界等約束，國土空間用途管制趨緊，土地資源供應(yīng)總量趨緊。另一方面，土地節(jié)約集約利用仍有提升空間，閑置空閑和低效用地依然較多，批而未供、供而未用、用而未盡、建而未投、投而未達(dá)標(biāo)等問題仍然存在。二是水資源節(jié)約利用亟待強(qiáng)化。水質(zhì)型缺水問題還未系統(tǒng)解決，用水效率仍有較大提升空間。有的地方反映，水質(zhì)型缺水和季節(jié)性缺水問題并存，一半左右的用水依賴外調(diào)，居民日常用水需依靠長距離調(diào)引長江水解決。三是自然資源市場化配置和高效利用制度亟待健全。自然資源交易市場還不夠成熟，產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則還不夠完善，評估方法手段缺乏，價格形成機(jī)制存在缺陷，市場化配置程度還有提升空間。

（四）污染治理和生態(tài)修復(fù)推進(jìn)還不夠扎實(shí)。一是環(huán)保意識需要持續(xù)增強(qiáng)。部分地區(qū)重發(fā)展輕環(huán)保、重眼前輕長遠(yuǎn)的思想仍不同程度存在，生態(tài)修復(fù)工作統(tǒng)籌力度需進(jìn)一步加大，跨區(qū)域、跨流域的污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制有待持續(xù)強(qiáng)化。二是監(jiān)管能力需要不斷提升。生態(tài)環(huán)保執(zhí)法力量較為分散，協(xié)同配合還不夠有力，覆蓋范圍還不夠廣泛，通過執(zhí)法倒逼市場主體加大環(huán)保投入、實(shí)現(xiàn)污染達(dá)標(biāo)排放的成效還不夠明顯。三是重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)安全需要密切關(guān)注。部分地區(qū)土壤污染狀況尚未完全摸清，危廢安全處置能力不足，土壤污染治理修復(fù)難度較高、投入較大、周期較長，一定程度影響了新上項(xiàng)目的土地使用。部分地區(qū)對耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管不力、永久基本農(nóng)田劃定不規(guī)范、生態(tài)紅線內(nèi)違規(guī)開發(fā)建設(shè)并侵占水域林地。工業(yè)廢水、生活污水、農(nóng)業(yè)污水排放給近海河口的水質(zhì)保護(hù)帶來挑戰(zhàn)。一些河湖周邊圍圩養(yǎng)殖蔓延，導(dǎo)致河湖防洪調(diào)蓄能力減弱、供水保障能力下降、水生態(tài)環(huán)境受到一定程度破壞。

三、幾點(diǎn)建議

（一）深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，提升自然資源法治實(shí)效。一是牢固樹立新發(fā)展理念。堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量和資源生態(tài)保護(hù)高質(zhì)量，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化資源利用結(jié)構(gòu)，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。二是抓好自然資源領(lǐng)域立法工作。落實(shí)自然資源立法規(guī)劃，制定出臺省洪澤湖保護(hù)條例、省國土空間規(guī)劃條例，適時開展?jié)竦乇Ｗo(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、礦產(chǎn)資源管理等方面的立法修法工作，加快生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)損害賠償?shù)确矫媪⒎ㄟM(jìn)程，構(gòu)建自然資源地方性法規(guī)體系。三是強(qiáng)化自然資源執(zhí)法能力建設(shè)。健全“天上看、地上查、視頻探、網(wǎng)上管、群眾報(bào)、實(shí)時督”的六位一體執(zhí)法體系，加大對違法用地、非法采礦、亂砍濫伐、違法取水等行為的打擊力度，更大力度維護(hù)國有自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價值。加強(qiáng)執(zhí)法檢查、督察發(fā)現(xiàn)問題整改，強(qiáng)化對違法行為全過程監(jiān)管、全流程監(jiān)督，確保執(zhí)法“嚴(yán)起來”，推動“長牙齒的硬措施”落地落實(shí)落細(xì)。

（二）不斷完善體制機(jī)制，夯實(shí)自然資源管理基礎(chǔ)。一是進(jìn)一步弄清國有自然資源資產(chǎn)家底。加強(qiáng)自然資源調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記等工作，摸清自然資源和國有自然資源家底。按照全口徑、全覆蓋的要求，掌握自然資源種類、總量、結(jié)構(gòu)、分布、質(zhì)量等信息。在實(shí)事求是、科學(xué)合理、分步實(shí)施的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)工作，探索建立權(quán)威、統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)價值核算標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，做實(shí)價值量核算，報(bào)出“明白賬”。二是進(jìn)一步推進(jìn)管理信息化。以資產(chǎn)管理為重點(diǎn)，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，完善自然資源數(shù)據(jù)庫和信息共享機(jī)制，覆蓋自然資源資產(chǎn)全生命周期，實(shí)現(xiàn)對資產(chǎn)全面化、動態(tài)化、精細(xì)化的監(jiān)督管理。加強(qiáng)與人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的互聯(lián)互通，提升跟蹤監(jiān)督國有自然資源資產(chǎn)管理的水平。三是進(jìn)一步強(qiáng)化工作協(xié)調(diào)。國有自然資源資產(chǎn)管理工作政策性強(qiáng)，且涉及到條線之間、條塊之間的職能分工，要通盤謀劃并一體推進(jìn)，進(jìn)一步明確各相關(guān)職能部門職責(zé)以及地方的屬地管理職責(zé)，發(fā)揮主觀能動性、增強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)性，與開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相結(jié)合，建立健全分工清晰、工作銜接有序、監(jiān)管措施有力、溝通配合順暢的聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，形成工作合力。

（三）有力統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展，守好資源生態(tài)安全底線。一是發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。結(jié)合省國土空間規(guī)劃編制，細(xì)化落實(shí)土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源和海域海島資源等保護(hù)和利用專項(xiàng)規(guī)劃編制，全面落實(shí)多規(guī)合一，加大全域統(tǒng)籌力度，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和協(xié)調(diào)有序的資源開發(fā)保護(hù)格局。二是落實(shí)河湖生態(tài)長效保護(hù)。根據(jù)我省的資源稟賦和生態(tài)底蘊(yùn)，因地制宜完善水域岸線功能布局，落實(shí)長效管護(hù)措施，結(jié)合耕地和永久基本農(nóng)田具體情況，科學(xué)有序?qū)嵤┩僳走€湖工程。強(qiáng)化水污染防治，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，一體推進(jìn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、船舶污染源治理，做好河湖漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)工作。推進(jìn)洪澤湖、里下河低洼湖蕩等水域及其岸線生態(tài)修復(fù)，杜絕非法圈圩圍網(wǎng)活動，加速水體流動，增強(qiáng)河湖自我修復(fù)能力，提升河湖水源涵養(yǎng)和洪澇調(diào)蓄等水生態(tài)功能，全力修復(fù)生物棲息環(huán)境。三是推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。全面推行林長制，建立五級林長體系，壓實(shí)各方主體責(zé)任。深入開展國土綠化，持續(xù)推進(jìn)長江兩岸造林，繼續(xù)加強(qiáng)沿海防護(hù)林體系建設(shè)，推進(jìn)綠美村莊、森林城市建設(shè)，有序改造低效林、修復(fù)退化林。嚴(yán)格監(jiān)管森林資源，持續(xù)推進(jìn)自然保護(hù)地體系建設(shè)，加強(qiáng)濕地及野生動植物保護(hù)，全力抓好林業(yè)災(zāi)害防控。四是嚴(yán)格土地資源管控。嚴(yán)格落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。實(shí)施土地要素精確保障，整體開展農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和公共空間治理，形成全域土地綜合整治格局。

（四）扎實(shí)推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)保值增值。一是探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。完善生態(tài)補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，健全利益補(bǔ)償長效機(jī)制。在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下，利用自然資源作為生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)載體的優(yōu)勢，積極發(fā)展林業(yè)碳匯，加強(qiáng)海洋碳匯基礎(chǔ)研究，充分發(fā)揮碳市場在自然資源管理和生態(tài)建設(shè)、修復(fù)、保護(hù)中的重要作用。完善綠色低碳政策和市場體系，積極開展碳排放管理和綠色低碳標(biāo)準(zhǔn)研究，深度參與碳排放權(quán)交易，努力實(shí)現(xiàn)收益最大化。二是加強(qiáng)自然資源收益管理。深入推進(jìn)國有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和有償使用制度改革，既要通過完善價格形成機(jī)制，擴(kuò)大競爭性出讓，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又要通過總量和強(qiáng)度控制，更好發(fā)揮政府管控作用。除按國家法律和政策規(guī)定可劃撥或無償使用的情形外，全面實(shí)行自然資源有償使用。完善自然資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押市場規(guī)則，維護(hù)市場交易秩序。按照以收定支的原則，將自然資源收益管理納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌安排用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等支出。

（五）認(rèn)真做好報(bào)告工作，推動國有自然資源資產(chǎn)管理監(jiān)督走深走實(shí)。一是健全報(bào)告機(jī)制，提高報(bào)告質(zhì)量。承擔(dān)自然資源專項(xiàng)報(bào)告工作的牽頭部門要會同有關(guān)方面，在全面準(zhǔn)確報(bào)告國有自然資源資產(chǎn)家底的同時，要突出問題導(dǎo)向，實(shí)事求是反映存在問題及其成因，并就深化改革、完善制度、改進(jìn)管理提出切實(shí)可行的工作舉措。要加快自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作，建立并完善報(bào)表體系和評價指標(biāo)體系，以國有資本價值及其變化為重點(diǎn)進(jìn)行定量分析，反映國有自然資源的配置、利用及收益等內(nèi)容，為人大常委會審議專項(xiàng)報(bào)告提供參考。二是堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)，提升監(jiān)督實(shí)效。開展人大國有自然資源資產(chǎn)管理監(jiān)督尚處于起步階段，需要在實(shí)踐中不斷探索。要綜合運(yùn)用聽取和審議專項(xiàng)報(bào)告、開展專題詢問、進(jìn)行審議意見落實(shí)情況“回頭看”等多種方式，加大監(jiān)督力度，提升監(jiān)督實(shí)效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。